【治水政策-討論篇】南部612水患各縣市排水工程經費及地盤下陷一覽表(86~93年)
資料來源：財團法人國家政策研究基金會
永續發展組
發文日期：94年6月22日
前言：
南部地區自六月十一日開始下豪雨，水氣豐沛的西南氣流由屏東、高雄、台南、嘉義直到雲林，一路由南部向中部地區推進，平均在各地區都降下三至四天、數百至一千公釐不等的的雨量，使南台灣成為水鄉澤國。不但數十村鎮遭受洪水肆虐，喪失十六條人命、農漁損失高達廿九億餘元，還曾造成高速公路新營段積水封閉而停止行車。
更值得憂心的是，雨停之後，大水並未快速退卻，除民眾無法清理復舊家園、生活作息秩序無法恢復正常，路面積水、泡水物件及垃圾開始發臭，環境衛生狀況出現危機；皮膚病開始在水患地區蔓延、病媒蚊蠢蠢欲動，登革熱及腸病毒等疫情也大有一觸即發的態勢。
為何一場稍顯異常的大雨，就讓南台灣綠色執政下的治水防洪設施完全破了功。暴露的不僅是執政者的無能，災變之後的處置手法，也映照出執政者藉災難騙取政治利益的一貫心態從未收斂。行政院在第一時間想的不是如何緊急救災，而是呼籲立法院召開臨時會，要求迅速通過「八年八百億的治水計畫」等特別條例，並謂將可有效解決台灣地區水患問題云云。
其實台灣地區的水患問題如果每年一百億元就可解決、八年八百億元就可做好，那比起動輒數千億元的各種大型計畫預算，實在是微不足道，過去五年早就應該積極進行了，豈能虛耗了五年時光之後，如今還要說風涼話？
六一二水患成因
對於南台灣這場水患原因的檢討，媒體報導揭露的禍因很多、學者專家分析的問題也有相當多的面向，都能道出部分事實真相。本會永續發展組政策委員及顧問專家檢討之後，提出了水患主要因素的四點看法，並且提出具體策略建議。
1.區域排水工程未獲重視
台灣南部各縣市的排水工程，一向未受到應有的重視，因此延宕應有工程進度，才會遇雨成災。事實上台灣地區依照都市雨水下水道及河川排水治理的暴雨頻率設計標準，除非全日密集降雨且雨量超過六百公釐，否則前述設施應可有效將暴雨逕流及時洩除。換句話說，南部地區此次淹水，並非是洪水氾濫，而是這些縣市的排水工程完成率太低。
區域排水工程的規劃與施作，係由縣市政府負責，過去中央水利署由每年編列的預算數中，提撥八十億至一百億元補助款供各縣市政府「專款專用」，因此每年可以有計畫的執行排水工程建設；如果縣市政府缺乏專業及設計能力，還可以向省水利處尋求協助。因此水利主管機關可以管控台灣地區各縣市的排水工程進度，而截至民國八十九年為止，台灣地區此項工程的完成率為百分之卅。
(拜託！不要再來特別預算了，心會淌血...看看95年的政府預算，你大概就會和我一樣) 【看緊荷包】預算應走正路 九十五年國家總預算
遺憾的是，民進黨執政之後，水利署的排水工程補助款預算受到大幅削減，每年僅約十億元，不足的款項需由縣市政府自行編列。試想各縣市長基於財政運用優先及政績可見度與選票的考量，怎會將大筆預算投入挖道路、埋管渠這種吃力卻不叫好的市政項目中？因此綠色執政五年下來，排水工程的完成率仍停留在五年前百分之卅的水準。因此此次南部五縣市的淹水，其實是政治利益考量至上、公共基礎建設不獲重視下的惡果。此次水患各縣市排水工程經費，自民國八十六年至民國九十三年的差異狀況比較，請參考附表一(本文上方)、附圖一及附圖二(本文下方)。
2.治水事權分散缺乏整合
前述已提及，過去中央水利主管機關有經費預算可以分配給各縣市進行排水工程、有權管考全台灣地區的水利工程進度與品質。但是預算縮減之後，區區額度連年度維修都不足，更無力督辦新工程項目，因此放任各縣市無視民瘼，以不變應付災變，這是不對的。
此次由於是綠色執政的縣市出了大紕漏，行政院才慌了手腳，並於第一時間提出「八年八百億元」的治水特別預算。其實這樣的急就章思維是不正確的，正常法律也不能總是因便宜行事而形同虛設，屢被特別條例取代、逃避立法院及民意的監督。其次經費有著落誠然很重要，但是行政事權的統一更重要，而且預算也不能以特別預算條例來編列。合法合理的作法，應該是核實編列在中央水利主管機關的年度預算中，使水利主管機關有經費、有管考權力，得以執行行政監督，限期達成預定完成目標。因此，要解決水患的隱憂，不在於特別條例的立法是否通過，也不在於八年八百億元，而在於治水事權是否統一、經費預算是否確實執行、主管機關是否發揮監督管考功能。
3.地下水長年超抽地盤下陷
當然，南部地區此次水患的另一結構性原因，在於這些縣市長年超抽地下水作為養殖用水，導致沿海地區地盤下陷。根據水利署九十三年的監測資料，這些縣市的地盤下陷情況嚴重，持續下陷總面積達一千一百九十四平方公里（彰化縣368平方公里、雲林縣516平方公里、嘉義縣268.5平方公里、台南縣34.3平方公里、屏東縣7.4平方公里），最大沉陷量以屏東地區的3.22公尺為最嚴重（彰化縣2.29公尺、雲林縣2.24公尺、嘉義縣1.34公尺、台南縣0.84公尺、高雄縣0.23公尺），就下陷速率而言，以彰化地區的每年14.2公分最嚴重（雲林縣10.6公分、嘉義縣8.7公分、屏東縣4.0公分、台南縣2.8公分、高雄縣1.2公分）。詳細統計資料請參考附表二。
以上水利署監測數據顯示，積水發生的地區實則與地盤下陷脫不了關係；而且證之暴雨過後積水不退，即可知道長年超抽地下水的後患無窮，也是這些縣市逢雨有可能再被淹的主因，因此必須要能儘速遏止。另一方面增設抽水機具設備，使堤內積水能儘快抽出堤外、也是應急的可行措施。
4.排水渠道不完善且維護不力
地方政府不注重排水系統的維護已是司空見慣的現象，各地所見不是渠道流入口經常被堵塞、溝渠內壁毀損傾圯，就是渠內淤砂礫石與垃圾堆積，因而影響水流的暢通。一遇到暴雨時段、低窪地區的地面逕流便無法宣洩，在街道路面累積，終而抬高水位、增強水勢而演變成淹水水患。
地面以下的排水工程，看不見政績，綠色執政者通常不輕易興辦，使排水工程不完善，是造成淹水的主因；既有的排水設施不注重維護疏浚工作，則是使淹水為禍加重的幫凶。
水患救治策略
洪氾之災，古已有之，亦非於今為烈，但總不能一再重複發生。至於如何改變現行防洪策略，使水災的發生減至最低，應是全民關心與思考的重點。「滯洪池」、「遷村」都是可以考慮的方案，但從環境資源與土地利用管理層面而言，前者無異將土地沼澤化、後者則有居民就業、就學及安養等問題需要解決，對台灣地區不容有太多的幻想。下述三點策略是比較能一勞永逸的。
1.落實地下水管制與管理措施
由前述淹水縣市環境資料的研判，地下水抽取的管制措施是必要的。這些縣市超抽地下水的情況極為普遍，根據農委會的調查數據，單是雲林縣一縣就鑿有地下抽水井近九萬八千口，但有申請抽用「水權」的不到一萬口井，即可知問題的嚴重性。地下水長年遭到超抽卻又缺乏「補注」的配合措施，事實上是一種「殺雞取卵」的使用方式，不但造成了地盤的下陷，使大片的土地因海水入侵而鹽化，可資抽用的地下水資源也終將枯竭；不立即加以管制是不行的。
因此，政府部門應該要有「總量管制」的管理機制，對於違法違規抽用者要取締，不能像無政府般的坐視違法違規情事長期存在；當然，養殖用水要找到替代水源，才能讓養殖業者不再抽用。因應之道可以思考以如何將上游地區降雨的水量截流貯存於適當位置，或設法提高土壤入滲率補注於地下，於簡單處理或自淨作用後之後，提供出來作為養殖用水的水源。此舉不但可以分流來自上游地區的逕流量，減低下游低窪地區的積水之苦，兼可改善長期以來這些縣市土地淪失的現象。
當然，地下水管制的目標層次必須宏遠，絕不能只考慮短期的施政利弊和政治利益；最重要的是政府行政部門間的共識整合，以及有系統的土地環境調查分析工作要確實。執政者不宜凡事以便宜行事、特別預算方式為之，否則錢花了仍將一無實際功效可言；屆時善後與救濟的龐大費用，又要再由全體民眾的稅賦來分攤，這是不公平也是不合公義的，必須極力避免。
2.工程設計參數檢討
台灣地區的氣象資料累積了近百年，而有系統的整理統計與科學分析乃近三十年才有之舉，因此所推導之暴雨頻率、洪水演算及預報模式，以及因而推論導衍而出的工程設計參數、係數，乃至於規劃的排洪防洪方案，都因此而隱藏著極高的偏誤。如果能藉著近年各地區新數據的整理歸納分析，應該可以提出許多新的發現和成果可資應用。若據以檢視過往歷史資料的失誤和不足，應可及時修正目前正在規劃設計的各種排水工程計畫。
另一方面，目前不論在防洪或都市排水系統的設計上，都只單用暴雨頻率及其逕流量的推估結果為唯一要件，忽略了「土地使用變更」之後的影響程度，至於遇有所謂的環境敏感區位的時候，也缺乏相應的必要考量。所以工程設施的設計參數與係數認定與選用，往往成為一種「機率」上的風險。因此都市環境變遷與人口量成長因素必須納入檢討。
3.加強抽水設施數量及功能
抽水站或抽水設施設置失當，應立即添置及改善，以免颱風雨季又重蹈舊轍。改善抽水站的當務之急，包括工程數量及管理缺失，目前都應該有切實檢討的地方，例如增設足夠的抽水場站，加強防潮排洪閘門的功能等。當然，其中若源於當初選址不當、規劃失當所造成的缺點，便應立即遷建。這些縣市沿海或鄰近海濱地區的地形本就較為平坦低窪，所以抽水站設置位置的選擇必須要審慎，並且注意抽水設備本身遭受淹水停擺的風險及做好緊急應變計畫，以期能在危急的時刻發揮功能。
結論與建言
南部地區的水災已經發生，災區民眾期盼的是政府部門及時的救災及復舊工作，不是執政者以「混淆視聽」的手法、「藉機勒索」的手段，將淹水責任推給以前的執政黨，或者將治水唯一的希望寄託在「八年八百億的特別預算」，這些都是不專業也不正義的說法。災區民眾希望儘快見到的是劍及履及的執行力！因此建議民進黨政府︰
- 民進黨政府對災後復建復舊要有具體作為，經費並不是問題所在；畢竟行政院的預備金還有一百九十億元，款項足敷此次救災所需。
- 勿再傷害災區民眾感情，不要輕言廢村作滯洪池、遷村，要拿出感同身受的同理心來思考如何幫助災民保住家園、恢復家園。
- 統一水利管理事權，並寬列中央水利主管機關的治水防洪年度經費，使主管機關有權責能管考各項防洪排水工程的進行。
- 執政黨要有擔當，要多用心在救災工作，執政者汗水可以多流、政治口水不必亂噴！
資料來源http://city.udn.com/v1/city/forum/article.jsp?aid=1506246&tpno=0&no=52665&cate_no=62149
水的介紹 (2)